Santo Domingo, 3 de septiembre de 2013. Con la aprobación de la mayoría del Pleno y los votos disidentes de las magistradas Ana Isabel Bonilla y Katia Miguelina Jiménez, el Tribunal Constitucional (TC) emitió la sentencia número TC/0168/13, del 23 de septiembre de 2013, en respuesta a un recurso de revisión constitucional en materia de amparo incoado contra la Decisión Núm. 473-2012 emitida por la Cámara Civil, Comercial y de Trabajo del Distrito Judicial de Monte Plata.

En su punto neurálgico, la sentencia dispone que los hijos de extranjeros sin residencia legal permanente nacidos en territorio dominicano, no son titulares de la Nacionalidad de este país. Al mismo tiempo, establece un procedimiento de “regularización” de los registros de actos del estado civil desde 1929 hasta 2007, ordenando la creación de libros-registro especiales de nacimientos de extranjeros.

En esta coyuntura, es un hecho que resalta considerablemente la modificación de la Carta Magna en el año 2010. Fruto de ella, en la parte relativa a la Nacionalidad fueron incorporados algunos elementos no contemplados en la Constitución anterior¹; sin embargo, el artículo 18 de la Constitución actual permite apreciar los criterios jurídicos de jus soli y jus sanguinis al igual que la del año 2002.

La novedad que se evidencia en la lista de excepciones relativas a la titularidad de la Nacionalidad como una consecuencia de estos criterios, se centra en que además de los hijos de extranjeros miembros de legaciones diplomáticas y consulares y de extranjeros en tránsito, se especificó que también quedan exceptuados los hijos de los que residan ilegalmente en territorio dominicano.

La principal interrogante a la que ha dado lugar la decisión del TC conserva un sentido muy práctico en estos momentos, sobre todo considerando las múltiples reacciones de la sociedad civil y la comunidad jurídica. Lo polémico del tema se agudiza en torno a la situación de los hijos de descendientes haitianos, y crea un escenario propicio para reflexionar sobre la siguiente pregunta: ¿pueden ser consideradas “personas” en tránsito aquellas con status de residentes ilegales anterior a la Constitución del año 2010?

La revisión del amparo y la decisión del TC

La señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre interpuso un recurso de amparo luego de que le fuera retenida su acta de nacimiento original en el Centro de Cedulación de Yamasá. Las autoridades de la Junta Central Electoral (JCE) se negaron a emitir la cédula y a devolver el acta argumentando que habían sido emitidas de manera irregular, ya que, al momento de su declaración, los padres de la recurrente no eran residentes legales en territorio dominicano.

La Cámara Civil, Comercial y de Trabajo apoderada del recurso lo rechazó en cuanto al fondo, por el hecho de que la recurrente solo había presentado copias fotostáticas para probar sus pretensiones. Juliana Dequis (o Deguis) Pierre acudió entonces ante el TC e interpuso un recurso de revisión de amparo, alegando la violación continua por parte de la JCE de sus derechos fundamentales, al negarle el documento de identificación.

Aunque en esta ocasión la alta corte se avocó a discutir por primera vez el tema de la Nacionalidad de los hijos de inmigrantes irregulares, el asunto ya ha recorrido otros órganos jurisdiccionales en distintas ocasiones. En el año 2005 la Suprema Corte de Justicia sentó jurisprudencia en ocasión de otra controversia parecida a la actual, en la que estableció un criterio que asimiló la condición de inmigrante irregular con la situación de “inmigrante en tránsito” establecida en la Constitución dominicana como excepción al jus soli ².

En otro ámbito de los conflictos que surgen por violaciones de los derechos humanos imputadas al Estado dominicano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se mostró opuesta a este criterio. En la sentencia del 8 de septiembre de 2005 correspondiente al caso de las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosico, estableció que:

1. a) El status migratorio de una persona no puede ser condición para el otorgamiento de la Nacionalidad por el Estado, ya que su calidad migratoria no puede constituir de ninguna forma, una justificación para privarla del derecho a la Nacionalidad ni del goce y ejercicio de sus derechos; b) el status migratorio de una persona no se transmite a sus hijos, y c) la condición de nacimiento en el territorio del Estado es la única a ser demostrada para la adquisición de la Nacionalidad en lo que se refiere a personas que no tendrían derecho a otra Nacionalidad. (p. 64)

En este caso, el Estado dominicano resultó condenado por el hecho de no reconocer la Nacionalidad dominicana de las referidas menores y en consecuencia, violar sus derechos fundamentales. La Sentencia TC/0168/13 también trata sobre descendientes de nacionales haitianos que habían migrado al país de forma irregular.

En el cuerpo de la referida sentencia, el TC explicó que tanto en nuestro derecho interno como en el derecho internacional público la reglamentación de la Nacionalidad es considerada como parte del dominio reservado o competencia nacional exclusiva de los Estados. En este sentido, citó además jurisprudencia de la Corte Permanente de Justicia Internacional, de su sucesora, la Corte Internacional de Justicia, y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos³.

Puntos controvertidos de la decisión y el derecho aplicable

Uno de los puntos cuestionados de la decisión es la aplicación retroactiva de las medidas ordenadas por el TC a registros que tienen casi una década. Esto ha generado reacciones que aluden la posible violación del principio de irretroactividad de la ley⁴. Sin embargo, el Tribunal hizo referencia a la lista de la normativa a ponderar en su toma de decisión y señaló las constituciones de República Dominicana desde 1844 a 1966 (la Constitución de 1966 era la que se encontraba vigente al momento del nacimiento de la recurrente), la Constitución de Haití hasta 1983 y la Ley de Inmigración de 1939, entre otros.⁵

Es observable que en su proceso de interpretación de conceptos tan relevantes para esta decisión ‒como el de “extranjero en tránsito”‒, no utilizó el posible significado que hubiese tenido en esa época, sino que se valió de interpretaciones posteriores al nacimiento y registro de la recurrente, tales como la Ley Electoral de 1997, la Circular 17 de la Cámara Administrativa de la Junta Central Electoral, y la Resolución número 12 de la Junta Central Electoral, estos dos últimos elementos, polémicos en sí mismos.

El TC también estableció en su decisión que la recurrente no cumple con las condiciones para expedir en su favor una cédula de identidad y electoral, en vista de que su acta de declaración de nacimiento está bajo investigación. En esta parte, la alta corte creó una presunción de ilegalidad de un documento que se entiende auténtico y con fe pública hasta su inscripción en falsedad, lo que en el caso de la especie, aun no se ha hecho.

Extranjero en tránsito v. extranjero transeúnte

Es opinión de la mayoría de los jueces del TC que los padres de la recurrente se encontraban en tránsito al momento de su nacimiento. En sus consideraciones, el Tribunal dejó establecido que la Ley de Inmigración de 1939, al igual que el Reglamento de Inmigración ‒vigentes al momento del nacimiento de la recurrente‒ consideraban dos categorías para los trabajadores extranjeros: trabajadores inmigrantes y no inmigrantes.

Los que correspondían a la primera clasificación podían residir de forma indefinida en el territorio dominicano, para lo cual se les expedía un permiso de residencia. Los pertenecientes al segundo grupo eran beneficiados con una admisión temporal. Dentro de este grupo se incluían los jornaleros temporeros y sus familias, incluyendo también los trabajadores de Nacionalidad haitiana que se trasladaban al país para trabajar principalmente en las zafras azucareras. Se presume que en el caso de la especie, los padres de la recurrente eran parte de este grupo, debido a que en el acta de nacimiento se encuentran identificados por “fichas”, costumbre que se utilizaba en los bateyes para distinguir a los trabajadores.

Es opinión del TC que en el caso de las niñas Yean y Bosico, la CIDH confunde a los extranjeros en tránsito —que incluiría a los trabajadores no inmigrantes — con los extranjeros transeúntes; aquellos que se encuentran de paso por un lugar y no residen habitualmente en él y que quedarían sometidos al plazo de diez días a los que se refiere el reglamento de inmigración en su sección 5^ta.

Al respecto, la CIDH estableció el criterio de que no puede considerarse en tránsito a una persona que, en los hechos, de forma regular o irregular, haya fijado residencia de forma permanente en un territorio. Este punto es compartido por el abogado Cristóbal Rodríguez, quien reaccionó a la sentencia del TC afirmando que “no es lo mismo estar en tránsito que estar ilegal”. La adición hecha al artículo sobre la Nacionalidad en la Constitución de 2010 lleva a pensar que, dada la diferencia existente entre ambos textos, esta excepción no existía con anterioridad.

Frente al criterio de la CIDH, el TC sostiene que es imposible fundar el nacimiento de un derecho a partir de una situación ilícita de hecho⁶. A este argumento podría agregarse el principio de que “el fraude todo lo corrompe”, pero sería entonces obligación de quien alegue este hecho comprobar que existía una intención fraudulenta por parte de los padres de la recurrente al momento de hacer la inscripción en el Registro Civil.

Otros principios juegan un papel relevante en el análisis que debe hacerse de la presente sentencia: el principio de que los hechos punibles son personales y no transferibles a otras personas, la Nacionalidad como parte intrínseca del derecho a la personalidad, la posible apatridia (aunque fuese temporal) ocasionada a las personas que se vean involucradas en el proceso, la obligatoriedad de las sentencias de la CIDH para el Estado dominicano, incluyendo el TC.

También es pertinente considerar las posibles repercusiones para el país. La presión de distintas ONG nacionales e internacionales puede llevar a un nuevo sometimiento de República Dominicana por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Si la Corte Interamericana mantiene el criterio de su jurisprudencia anterior, el país puede resultar condenado nueva vez por incumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.

El efecto de la sentencia

El Tribunal Constitucional posee la condición de suprapoder, sus decisiones son oponibles a todos los poderes del Estado, además son irrevocables y definitivas, de acuerdo a la misma Constitución y a la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales.

En el caso particular de los amparos y las revisiones de amparo, están investidas por el principio de relatividad; es decir, solo le son oponibles a las partes en el proceso. Sin embargo, el TC hace un inciso aparte en la sentencia para hablar sobre el efecto inter comunia de la misma. Según el razonamiento de la Corte, los elementos del caso trascienden la situación particular de la recurrente, reconociendo que hay un gran número de personas que están afectadas por una situación similar desde el punto de vista fáctico y jurídico.

El Tribunal se basa en una jurisprudencia de 2010 de la Corte Constitucional de Colombia donde se expone que el mecanismo de tutela del amparo puede tener un poder expansivo que permita la protección de los derechos fundamentales de personas ajenas al proceso, pero que se encuentran en situaciones análogas.

Para el jurista Eduardo Jorge Prats, el TC no solo optó por la interpretación más desfavorable para las personas, contrariando el principio de favorabilidad establecido por el artículo 74.4 de la Constitución, sino que extiende el efecto de la sentencia a personas que ni siquiera son parte de la litis.

Si la finalidad del efecto inter comunia de las sentencias es maximizar el efecto protector de una decisión a un grupo mayor de personas, la aplicación de este principio en el caso de la especie pudiera tener el efecto contrario. Se trataría de miles de personas que de repente verían su Nacionalidad puesta en cuestionamiento, sin haber interpuesto algún tipo de acción frente a la justicia.

Pudiera argumentarse que se trata de la defensa de un bien mayor que consiste en la adecuación del registro civil dominicano, que garantizaría a cada ciudadano la exactitud de los contenidos de los libros registros existentes. Sin embargo, el operativo propuesto por el TC no busca radiar todos los errores materiales cometidos en el pasado, sino identificar irregularidades parecidas a la presente. Ello implicará la desnacionalización de un número importante de personas. Por lo que, si el efecto inter comunia busca la defensa del individuo, su aplicación en el presente caso no ha sido la más apropiada.

Otros puntos de la sentencia

Además de tratar el tema de la Nacionalidad, la Sentencia TC/0168/13 tocó algunos puntos de derecho relevantes:

• Confirmó la libertad de prueba en materia de amparo, por lo que rechazó la invalidez de un documento como prueba por el simple hecho de tratarse de una copia fotostática (fotocopias)⁷.
• Admitió que el recurso de amparo objeto de la revisión debió haber sido conocido por el Tribunal Contencioso Administrativo (TCA). Sin embargo, se alejó de su jurisprudencia anterior y ejerció una especie de “avocación al fondo”, conociendo el fondo del recurso en lugar de enviarlo al TCA. Para lo mismo, el TC se basó en los principios de economía procesal, celeridad, efectividad y oficiosidad.
• La magistrada Katia Miguelina Jiménez criticó en su voto disidente, que el Tribunal se haya separado de su jurisprudencia anterior sin dar una justificación suficiente. Sostuvo además que esto abre las puertas para que ciudadanos lleven asuntos de mera legalidad ante el TC alegando el principio de economía procesal.
• La Corte hace uso por primera vez de la teoría del margen de apreciación. Esta teoría es utilizada frecuentemente por la Corte Europea de Derechos Humanos y establece que un Estado miembro de una comunidad puede establecer restricciones a determinados derechos, sin incurrir en una violación del derecho comunitario, cuando se discutan materias sensibles y delicadas, cuando las autoridades locales se encuentren en mejores condiciones para decidirlas de la manera más adecuada, por encontrarse en contacto con las fuerzas vitales del país.
• El TC hizo uso de esta teoría para determinar el significado y alcance de la noción de “extranjero en tránsito” que aparece en las constituciones de República Dominicana a partir de 1929.

El TC pone en lado de la recurrente la obligación de comprobar que sus progenitores eran al momento de su inscripción, residentes legales en suelo dominicano (carga de la prueba de la residencia legal). En ese sentido, se afirmó que “no existe en el expediente ninguna prueba de que ellos (los padres de la recurrente) hayan regularizado legalmente su estancia en el país, obteniendo cédulas de identidad.

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